صحيفة السوسنة الأردنية

أكد مركز القدس للدراسات السياسية ضرورة إجراء إصلاحات في المواد الدستورية الناظمة للعمل النيابي لتمديد مدة الدورة البرلمانية إلى ثمانية أشهر بحسب توصية الأجندة الوطنية، ونواب ومنظمات مجتمع مدني، وتعديل المادة 71 من الدستور التي تعطي الحق لمجلس النواب بالفصل في صحة نيابة عضوه.

وجدد المركز مطالبته لمجلس النواب السادس عشر القادم بتعديل نظامه الداخلي باعتبار أن هذا الامر هو المدخل الأساسي لمعالجة مظاهر الخلل وغياب الشفافية في الأداء النيابي.

وأشار المركز الى أن هناك توافقا نيابيا على إجراء جملة من التعديلات على النظام الداخلي تستهدف تفعيل دور المجلس النيابي وتطوير آليات عمله، وإن كانت لا تشتمل على جوانب رئيسة ذات صلة بالشفافية وتوفير أدوات الرقابة على الأداء النيابي.

جاء ذلك في تقرير مركز القدس للدراسات السياسية الذي أصدر أول امس تقريره الرقابي الرابع على أداء البرلمان الخامس عشر، والذي يغطي أشغال السنة الثانية للمجلس النيابي الخامس عشر، وتشتمل على الدورة العادية الثانية (5/10/2008-5/2/2009)، والدورة الاستثنائية الأولى من الدورة الثانية (8/6/2009-10/8/2009)، وما بينهما وما أعقبهما.

ويأتي إصدار التقرير ضمن سلسلة "تقارير الرقابة البرلمانية" التي يصدرها "مرصد البرلمان الأردني"، الذي أطلقه مركز القدس للدراسات السياسية مطلع تشرين أول عام 2008، بالتعاون مع المعهد الوطني الديمقراطي للشؤون الدولية NDI.

التقييم العام

وفي إطار التقييم العام لأداء المجلس في إطار الدور التشريعي. قال التقرير إن مجلس النواب أنجز 38 قانوناً وتقريراً في سنته الثانية، وبمقارنة هذا الإنجاز مع ما أنجزه المجلس في سنته الأولى والبالغ 64 قانوناً، يتضح أن السنة الثانية مثّلت حصيلة متواضعة جداً، لا تتعدى بكثير نصف ما حققه المجلس في سنته الأولى.

غير أن التقرير أشار إلى صعوبة تقييم محتوى الأداء التشريعي لعدة أسباب منها: طبيعة التكوين الفردي لمجلس النواب، وغياب الكتل الحزبية باستثناء كتلة جبهة العمل الإسلامي.

التصويت الالكتروني

وإلى جانب ذلك، فإن عدم تفعيل التصويت الإلكتروني في المجلس، يفقد عملية التحليل القدرة على قياس درجة المشاركة في إقرار التشريع، لأن التصويت برفع الأيدي يولي عنايته للتأكد فقط من وجود أغلبية أم لا عند التصويت.

ويشير التقرير في هذا الصدد الى أن عدم تفعيل التصويت الإلكتروني لا يتيح فرصة التعرف على هوية النواب المصوتين مع التشريع، مما لا يسمح برصد الميول التشريعية للنائب من ناحية، ولا يمكن التعرف على الخلفية الاجتماعية والسياسـية للنواب الذين يقفون خلف كل واحـد من القوانين أو القرارت الصادرة عن المجلس من ناحية ثانية.

اللجان الدائمة

ويلاحظ التقرير في هذا الجانب أن اللجان الدائمة لمجلس النواب باتت أكثر انفتاحاً على دعوة ممثلين عن منظمات المجتمع المدني للاستماع إلى ملاحظاتها على القوانين التي تعنيها مباشرة، لكن محصلة علاقة اللجان الدائمة والمجلس بمنظمات المجتمع المدني ما زالت شكلية بحسب التقرير.

وفيما يتعلق بعمل اللجان الدائمة، قال التقرير إنه وبالنظر إلى المحصلة الإجمالية لعمل اللجان الدائمة في السنة الثانية من عمر المجلس، فإن كمية التشريعات المتراكمة من الدورة السابقة وعددها 69 قانوناً، تكاد تكون باقية على حالها، إذ هبط عددها إلى 67 قانوناً، ما يعني أن الجهد المبذول على امتداد السنة الثانية بالكاد غطى القوانين الجديدة المحالة للجان الدائمة من الحكومة.

وأشار التقرير الى أهم المشاكل التي تعاني منها اللجان الدائمة في عملها. أهمها تعثر اجتماعات بعضها بسبب عدم توافر النصاب القانوني لها، أو التقصير في إنجاز مهامها، لكن الأكثر إرباكاً لعمل المجلس هو إعادة المناقشات في الجلسات العامة لقرارات اللجان بشأن التشريعات المعروضة أمامها، ما يشكل هدراً لوقت المجلس.

وفيما يتعلق باقتراح القوانين أظهر التقرير أن مجمل إسهام المجلس الخامس عشر في اقتراح القوانين على امتداد دورتيه الأولى والثانية، يقتصر على مشروعي قانون قدما في الدورة الأولى، هما مشروع قانون صندوق دعم الثروة الحيوانية لسنة 2008 والذي أعيد من مجلس الأعيان في الدورة العادية الثانية لانتفاء الحاجة إلى فرض الرسوم.

فيما خضع قانون رعاية الثقافة إلى تعديل في الدورة الاستثنائية الثانية لخفض نسبة الرسوم على الإعلانات المنشورة في الصحافة والإذاعة والتلفزيون والأماكن العامة من 5 إلى 1 بالمئة.

القوانين المؤقتة

وفيما يتعلق بالقوانين المؤقتة قال التقرير إن مجلس النواب الخامس عشر ورث ما مجموعه 79 قانوناً مؤقتاً من المجالس السابقة يعود القسم الأكبر منها إلى عهد حكومة علي أبو الراغب إبان حل مجلس النواب الثالث عشر في الفترة من تموز 2001 إلى 17 حزيران 2003 وخلال ولاية المجلس الخامس عشر، أصدرت حكومة نادر الذهبي ثلاثة قوانين مؤقتة (ملحق قانون موازنة، والبورصات الأجنبية، والضمان الاجتماعي) في فترات عدم انعقاد المجلس.

ومن بين مجموع القوانين المؤقتة التي يصبح عددها 82 قانوناً، سيتم ترحيل 52 قانوناً إلى مجلس النواب السادس عشر، بعد أن أنجز المجلس الخامس عشر منها 23 قانوناً في السنة الأولى، و7 قوانين في السنة الثانية.

مظاهر الخلل

ورصد التقرير مظاهر الخلل في الدور التشريعي للمجلس الخامس عشر، وفي مقدمتها افتعال مشكلة مع الصحافة كإجراء انتقامي رداً على التعليقات الصحفية على نتائج استطلاعات للرأي أجرتها مراكز أبحاث مختلفة، أظهرت عدم رضا الأردنيين عن أداء مجلس النواب، حيث صوتت أغلبية نيابية لرد مشروع القانون الذي تقدمت به الحكومة لإلغاء ضريبة الـ 5 في المئة على الإعلانات في وسائل الإعلام.

كذلك فوّت المجلس في دورته الاستثنائية الثانية، فرصة البت في تشريعات مفصلية مثل قانون الضمان الاجتماعي وقانون ضريبة الدخل، والنظام الداخلي للمجلس. فعلى صعيد قانون الضمان الاجتماعي الجديد، أبدى النواب ميلاً لعدم بحث القانون خلال الدورة لأسباب غير واضحة، وكانت النتيجة هي عدم بحث هذا القانون فعلاً رغم وجود موجبات جوهرية لبحثه لحماية موارد صندوق الضمان الاجتماعي من الاستنزاف، الأمر الذي "ورّط" الحكومة في إصدار قانون مؤقت معدل لقانون الضمان الاجتماعي لمعالجة الجوانب الملحة في القانون.

أما فيما يخص الأداء الرقابي للمجلس قال التقرير إن عدد النواب الذين وجهوا أسئلة للحكومة خلال السنة الثانية للمجلس بلغ 46 نائباً، قدّموا 272 للحكومة التي أجابت عن 214 سؤالاً منها. وأدرج من هذه الأسئلة ما مجموعه 138 سؤالاً ضمن ثلاث جلسات خصصت للأسئلة والاستجوابات والاقتراحات برغبة، من ضمنها 68 سؤالاً من السنة الأولى.

أما الوزراء الذين تلقوا أكثر من عشرة أسئلة، فهم وزراء: المياه (14 سؤالاً)، والعمل (12 سؤالاً)، والتعليم العالي (11 سؤالاً). يلي هؤلاء وزراء تلقوا ما بين 5-9 أسئلة، هم وزراء الزراعة، والصناعة والتجارة (9 أسئلة)، الاتصالات (7 أسئلة)، الصحة (6 أسئلة)، والطاقة والثروة المعدنية، والأوقاف (5 اسئلة)، فيما تلقى 11 وزيراً آخر أربعة أسئلة فما دون.

ويقول التقرير إن الأسئلة النيابية تكشف عن فروق كبيرة في درجة إقبال أعضاء الكتل النيابية على ممارسة الرقابة على الحكومة من خلال الأسئلة. والمفارقة اللافتة هي أن أصغر مجموعة نيابية (كتلة جبهة العمل الإسلامي) التي تتألف من ستة أعضاء، هي الأنشط في ممارسة الرقابة، وتحتل أسئلتها ما نسبته 34.6% من إجمالي الأسئلة، متفوقة بذلك على كتلتي حزب التيار الوطني (49.1% من عضوية المجلس) والوطنية الديمقراطية (13.6% من عضوية المجلس) اللتين بلغت حصتهما معا من الأسئلة النيابية 21.7% فقط.

أما كتلة الإخاء، ومجموعة المستقلين، فقد وجهتا ما نسبته 26.1% و17.6% من الأسئلة على التوالي، ما يفوق نسبتهما من عضوية المجلس بعدة نقاط.

وأشار التقرير الى تجاهل الحكومة لأعداد كبيرة من الأسئلة النيابية وعدم الإجابة عنها، وقد بلغ عددها 58 سؤالاً، وهذا يعادل ما نسبته 21,3% من إجمالي عدد الأسئلة. ومع ذلك لم يثر هذا التقصير الحكومي رد فعل المجلس، أو رد فعل النواب بصفاتهم الفردية، برغم أن النظام الداخلي لمجلس النواب يجيز في مادته رقم 121/ب "تحويل السؤال إلى استجواب، إذا لم تجب الحكومة خلال مدة شهر من ورود السؤال إليها"، بينما لم يمارس هذا الحق سوى أربعة نواب.

وفيما يتعلق بالأداء الداخلي والسلوك النيابي، أكد التقرير وجود مظاهر خلل رئيسة في الأداء الداخلي لمجلس النواب لا يمكن ضمان معالجتها دون إجراء تعديلات جوهرية على النظام الداخلي لمجلس النواب.

أبرزها: غياب مناخ التعددية النيابية الذي يكفل تكامل علاقة المولاة بالمعارضة أو الأكثرية بالأقلية، بكل ما يتطلبه ذلك من إشراك المعارضة أو الأقلية في كل هيئات المجلس، بعيداً عن حسابات الاستئثار والهيمنة التي تمارسها الأكثرية في المجلس لا سيما على مستوى مكتب المجلس واللجان الدائمة والوفود النيابية.

ومن أبرز مظاهر الخلل التي رصدها التقرير الغياب المتكرر للنواب أو مغادرة الجلسات دون عذر ودون محاسبة، ما يترتب عليه إلغاء جلسات عمل بسبب عدم توافر النصاب القانوني أو إنهاء جلسات بسبب فقدان النصاب، لا بل تستمر بعض الجلسات رغم فقدان النصاب.

ويلجأ المجلس للتحايل على موضوع النصاب، باللجوء إلى ما يسمى بالجلسات الاستكمالية التي يكون نصابها القانوني 56 عضواً (النصف+1) باعتبارها استكمالاً لجلسة سابقة، بدل أن يكون نصابها 74 عضواً (ثلثا عضوية المجلس) باعتبارها جلسة جديدة.

وفي هذا الصدد يشير التقرير الى أن أعضاء مجلس النواب الذين سجّلوا غياباً دون عذر في دورة المجلس الثانية بلغت نسبتهم 27.8% من إجمالي الجلسات العامة.

ومن الانتقادات الأخرى التي حملها التقرير هدر وقت النواب في الجلسات العامة بتكرار مناقشات اللجان الدائمة، ومواصلة استخدام الطريقة التقليدية في التصويت برفع الأيدي التي تنحصر وظيفتها بالتأكد من وجود أغلبية مع القرار من عدمه، بدل اللجوء إلى استخدام النظام الإلكتروني في التصويت والذي يسمح بالتعرف على موقف كل نائب من التشريع أو القرار المعروض أمامه.

إضافة الى شكلية عمل الكتل النيابية غير الحزبية، وعدم وضع أي إمكانات تحت تصرفها تتيح مأسسة عملها، ومساعدة المجلس على تجسيد التعددية في أدائه وتفعيل دوره من خلال إيجاد أطر تشاورية تضم مثلاً أعضاء مكتب المجلس ورؤساء الكتل وربما رؤساء اللجان الدائمة، حسب مقتضى الأمر.

مدونة سلوك نيابي

وركز التقرير في هذا الصدد الى عدم وجود مدونة سلوك نيابي، لضبط أداء النواب ضمن أخلاقيات العمل الذي يليق بنواب الأمة، فهناك مظاهر في الأداء لا يمكن قبولها أو السكوت عنها مثل استخدام التغيب عن أعمال المجلس دون عذر مقبول، أو بما يتجاوز حداً معيناً، وامتلاك النائب عدة نمر سيارات، وعدم تجيير النيابة لتحقيق مصالح شخصية للنائب، والتطاول على الآخرين من المنطلق النيابي، وينطبق الأمر نفسه على "الطوش" واستخدام العنف اللفظي والجسدي في حرم المجلس النيابي.

وفيما يتعلق بأداء الكتل النيابية في المجلس (4 كتل) من حيث توجيه الأسئلة قال التقرير إن الكتل التي تجاوزت المتوسط الحسابي العام لكل عضو وهو 2.5 سؤال هي كتلة جبهة العمل الإسلامي، وجاءت في المرتبة الأولى بمعدل بلغ حوالي 16 سؤالاً لكل عضو، وبمسافة واسعة عن الكتل الأخرى التي تجاوزت المتوسط الحسابي العام، وفي مقدمتها كتلة الإخاء ومجموعة المستقلين اللتين سجلتا المعدل نفسه، وهو 3.4 سؤال لكل عضو.

أما كتلتا التيار الوطني والوطنية الديمقراطية، فقد سجلتا المعدل نفسه (حوالي سؤال واحد لكل عضو) والذي جاء دون المتوسط الحسابي العام، واحتلتا المرتبة الأخيرة

وفيما يتعلق بالتزام الكتل بحضور الجلسات العامة للمجلس قال التقرير إن المتوسط الحسابي العام لعدد الغيابات النيابية دون عذر لكل نائب بلغ أكثر من 15 غياباً من أصل 55 جلسة عامة في السنة الثانية، كما أن كتلتين تجاوزتا هذا المتوسط، هما الكتلة الوطنية الديمقراطية بمعدل 19 غياباً لكل عضو، وكتلة حزب التيار الوطني بمعدل بلغ حوالي 16 غياباً لكل عضو.

أما الكتل الأخرى، فقد سجّلت معدلات أقل من المتوسط العام.

ففي حين سجلت كتلة الإخاء ومجموعة المستقلين المعدل نفسه، وهو حوالي 14 غياباً لكل عضو، سجّلت الكتلة الحزبية الإسلامية أدنى معدل بين الكتل هو حوالي 9 غيابات لكل عضو.

توصيات

وخرج التقرير بجملة من التوصيات في المجالات الرقابية والتشريعية حيث أكد أن الحاجة باتت ملحّة لاعتماد مدونة سلوك نيابية تضبط سلوك نواب الأمة وفق معايير تستهدف تفعيل دور النواب كأفراد، ومجلس النواب كمؤسسة، لتمكين المجلس من ممارسة دوره التشريعي والرقابي على أتم وجه.

كما تستهدف إعادة الاعتبار لأخلاقيات النيابة باعتبارها عملاً تطوعياً لخدمة المجتمع من موقع التمثيل للمواطنين ومصالحهم في مواجهة السلطة التنفيذية التي تمتلك من الأدوات ما يمكنها من التغول على سلطات الدولة الأخرى، الأمر الذي يتطلب وضع القواعد الكفيلة بتمكين النواب من التصرف من موقع الندية والتكافؤ مع السلطة التنفيذية وليس من موقع الاستجداء لها.

وجدد التقرير المطالبة بتعديل النظام الداخلي لمجلس النواب باعتبار أن هذا الامر هو المدخل الأساسي لمعالجة مظاهر الخلل وغياب الشفافية في الأداء النيابي مشيرا الى أن هناك توافقا نيابيا على إجراء جملة من التعديلات على النظام الداخلي تستهدف تفعيل دور المجلس النيابي وتطوير آليات عمله، وإن كانت لا تشتمل على جوانب رئيسة ذات صلة بالشفافية وتوفير أدوات الرقابة على الأداء النيابي.

ومن التوصيات التي صاغها التقرير الدعوة لإنشاء ديوان تشريع (وحدة دعم قانوني) في المجلس تكون مهمته تقديم المساعدة للنواب في صياغة القوانين المقترحة، ويختار أعضاؤه من خبراء القانون وذوي الاختصاص في الميادين ذات الصلة. واعتماد مبدأ "المشاورات الملزمة" مع مؤسسات المجتمع المدني والخبراء والفرقاء ذوي الصلة بالتشريعات المنظورة أمام المجلس، توخياً لإرساء قواعد الشراكة بين المجلس والمجتمع المدني أو القطاع المعني.

ودعا التقرير الى إجراء إصلاحات في المواد الدستورية الناظمة للعمل النيابي لجهة تمديد مدة الدورة البرلمانية إلى ثمانية أشهر بحسب توصية الأجندة الوطنية 2006-2015، وعديد من النواب ومنظمات المجتمع المدني.

وتعديل المادة 71 من الدستور التي تنص على أن "لمجلس النواب حق الفصل في صحة نيابة أعضائه".

ولا تعتبر النيابة باطلة إلا بقرار يصدر بأغلبية ثلثي أعضاء المجلس"، إذ إنه يتعين، ضماناً للنزاهة، تكليف القضاء بتولي عملية التحقيق وإصدار الحكم. وإلى أن يصبح ذلك ممكناً، يدعى مجلس النواب نفسه لإحالة التحقيق في صحة النيابة إلى جهة قضائية تضع نتائج تحقيقاتها أمام مجلس النواب ليتخذ القرار الذي يراه مناسباً.       السبيل- أيمن فضيلات